生态环境形势严峻，怎样拓展环评工作新思路？

来源：中国环境报发表时间：2009/05/08

当前，严峻的生态环境状况迫切要求我们必须正确处理环境保护与经济发展的关系，采取积极措施减少污染物排放，改善生态环境。环境影响评价是环境保护制度中与经济建设结合得非常紧密的一项制度，能够从源头控制环境污染，有效遏制高消耗、高污染产业的发展势头，促进经济结构优化升级。我国的环评制度在实践中发挥了积极作用，有力地推动了污染减排工作，对于全面贯彻落实科学发展观，实现经济社会发展和环境保护相协调以及资源节约型、环境友好型社会建设都有十分重要的现实意义。

严峻形势凸显环评制度实施的重要性

改革开放以来，我国经济持续高速增长，取得了举世瞩目的成就，但是由于经济发展方式不合理带来了严重的资源环境问题，制约了我国经济社会的可持续发展。

党的十七大报告深刻指出，我们前进中面临的突出问题之一，就是经济增长的资源环境代价过大。从当前面临的国内和国际形势分析，我们必须处理好经济发展与环境保护的关系。要完成“十一五”规划中明确规定的主要污染物减排指标，我们必须综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，实施好环评制度，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测，从源头上控制污染。

实施环评制度推动污染减排有效开展

我国开展环境影响评价始于上世纪70年代末，在环保工作中起到了不可替代的作用。2003年9月，“环评法”颁布实施后，环境影响评价在制度建设、能力建设、重点领域管理等方面取得了新的进展。目前，“一地三域十专项”规划和建设项目的实施要求必须依法进行环评，环评从决策源头防治环境污染和生态破坏的作用日益显现，并逐步融入国家宏观决策中，成为推动经济又好又快发展的重要力量。

严格环境准入，控制新增污染物排放量，有力促进了“十一五”节能减排目标的实现。在环评审批过程中，环保行政主管部门以改善环境质量、保护人民群众健康、保障环境安全为出发点，严格控制“两高一资”(高污染、高耗能、资源型)项目建设，对存在重大环境隐患、布局不合理的项目实行“一票否决”。2006年~2007年，我国对涉及投资近1.5万亿元的377个“两高一资”项目做出了不予审批或暂缓审批的决定。2007年，广东省各级政府通过环评审批共否决了不符合环评要求的项目4811个，控制了一大批污染严重项目的开工建设。山西省通过环评对新老项目的产能和排放总量进行置换，新增建设项目必须以关停严重污染企业为前提，不仅提高了经济发展的质量，而且达到了“增产不增污”、“增产减污”的目的。自2003年“环评法”实施至2007年底，全国共审批建设项目117万个，通过“以新带老”、“上大关小”和采取污染治理等工程措施，累计减少COD排放量1406万吨、二氧化硫排放量2510万吨，有效控制了污染物排放总量。

开展规划环评，推动产业和经济结构优化调整，切实改善经济发展质量。从环境容量和资源承载力角度，规划环评对“一地三域十专项”规划实施后的环境影响进行分析、预测和评估，提出科学、合理的建议，改造传统产业，淘汰能耗物耗高、污染重的企业，培育能耗低、污染轻或无污染的新兴产业，从决策源头控制环境污染和生态破坏，有力地促进了产业结构调整和经济发展方式转变。从2005年开始，我国开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划3种类型23个规划环评试点，着力推动各地区、各行业科学谋划“十一五”发展战略。国家发改委加强了对区域规划、工业和能源类指导性规划环评的编写。住房和城乡建设部将环境保护和环评作为城乡规划的重要内容。交通运输部已完成29个港口总体规划和20余个公路网规划的环评工作。铁道部“十一五”规划环评探索了部门联合审查规划环评的模式。内蒙古自治区通过开展“十一五”规划纲要环评，将经济增长速度由15％以上调整为13％以上，煤炭产能由5亿吨调整为4亿吨。山东省通过规划环评，对5万吨以下的小制浆造纸厂全部关闭。从2007年下半年开始，环渤海经济圈、黄河中上游资源富集区等5个地区启动了规划环评，力图对其未来主导产业选择、经济总体布局和城镇体系构建等重大问题提出战略性、前瞻性和综合性的政策建议。

创新体制机制，提升环评实施效果，极大地推动了环境保护基本国策的落实。随着环评工作的深入开展，各地和有关部门不断创新环评工作体制机制，提升环评实施的效果和质量，如建设项目后评估制度、部门联动机制、限批制度等。经国务院批准，中国工程院组织开展了三峡工程前期论证及运行情况的阶段性后评估。国家发改委对已经批复的黄河上游、澜沧江中下游等流域水电规划开展了环境影响回顾评价。黑龙江、贵州等地对若干已批建设项目也进行了环境影响后评价，积极探索跟踪监督机制。内蒙古自治区及山西省临汾市、湖北省武汉市、浙江省宁波市等由政府综合部门牵头组织，多部门共同参与开展“十一五”规划纲要环评，综合协调多个专项规划环评，提升了规划环评工作的效果。北京、山西、重庆等地建立了环保部门与发展改革、国土等部门联动把关、上下互动的环评监管机制。2007年，原国家环保总局创新管理机制，开展了“区域限批”和“流域限批”，推动解决了一批重大项目环评违法问题，在遏制高耗能、高污染项目盲目上马，推进产业结构调整、转变发展方式方面收到了显著效果。

健全公众参与制度，进一步提高了政府决策的科学性。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》的实施进一步规范了我国的公众参与制度。公众的知情权、参与权和监督权在环评过程中得以充分体现，各级环境行政主管部门在项目审批过程中的公开性、透明性及决策的科学性得以提高，深入推动了政务公开，维护了人民群众的环境权益。目前，建设单位或者承担环评工作的评价机构均能够采取在当地报纸、相关部门网站上发布相关信息、提供报告书简本，向受影响的公众和单位发放调查问卷、张贴公告等形式征求公众意见，对于反对意见较多的也能够采取召开座谈会等形式进行沟通。环境保护部在官方网站上开辟了建设项目受理公告和拟批准项目公告专栏，并从受理、审查、批准等各环节针对环境影响报告书的公众参与活动进行严格审查，凡不符合要求的坚决予以纠正，直至做出不予审批的决定。2006年，总投资达1600亿元的43个建设项目因公众参与章节不符合环评要求未被受理。一些国家重点建设项目根据公众参与意见进行了改进，如武汉乙烯项目通过召开听证会解决了腐蚀性气体危害环境的问题，华能福州电厂三期扩建工程通过公众参与从根本上解决了困扰老百姓多年的煤场扬尘扰民问题。2005年圆明园遗址公园环境综合整治违法工程被全过程公开查处，其听证会得到了全社会的高度关注。

落实环评责任，严查环评违法，有效地促进了污染减排政策的落实。面对严峻的资源环境形势和“十一五”污染减排的紧迫任务，为有效贯彻落实“环评法”，促进污染减排工作，国家环境行政主管部门开展了重大典型案件查处活动，带动了整个环评及“三同时”制度的落实，为节能减排和产业升级保驾护航。2005年，我国开展了大规模公开查处违法建设项目工作，对总投资1100多亿元的30个违法开工建设重大项目进行集中处罚，责令停止建设并公开曝光，被称为“环保风暴”。2005年~2006年，总投资超过600亿元的22个违反“三同时”制度的建设项目被依法查处并通过媒体曝光，有效强化了“三同时”制度的法律效力。

环评制度实施中遇到的严峻挑战

环评制度的实施有力地促进了环境保护工作，对经济社会可持续发展起到了重要的推动作用，但目前还存在诸多制约因素，使环评工作面临很大阻力。从全国来看，环评工作中仍然存在不少问题，主要表现为:

对环评工作重视不够，“环评法”实施效果受限。作为环境保护参与综合决策的切入点，环境影响评价尚未受到足够重视，在不少地方，环境保护依然要为经济发展让路，在促进产业结构优化升级和经济发展方式转变等方面与中央的要求还有很大差距。现实中，一些地方政府甚至制定一些“土政策”、“土规定”降低环评准入标准，为环境污染项目开“绿灯”。2007年全国清理出649件违反环境法律的地方性文件，其中7.8％违反了“环评法”。同时，长期以来一些地方政府领导干预环评的现象比较突出，长官意志在环评及其审批中的影响力普遍存在。

监督检查和后评估缺位，政府职责有待落实。建设项目环境管理中各地普遍存在重审批、轻监管的问题。一是因为有些业主单位出于自身利益考虑或缺乏环境意识，不落实环评中的污染防治措施。二是少数地方的环保部门监管不力，对违反“环评法”的行为缺乏强有力的制约措施。此外，环境影响评价后评估作为

环评结果验证的重要手段一直未得到重视，无法对规划和建设项目实施后的环境影响进行跟踪评价，对于明显的不良环境影响无法及时提出改进措施。

基础能力建设薄弱，环评工作缺乏有力支撑。近几年来，全国环评审批的项目数量迅速增加，环评范围也越来越广，而环评能力建设滞后导致环评管理力量与实际工作需要矛盾突出，现行的环评机构设置、人员配备远远不能适应新形势的要求，环评人员的素质参差不齐。受机构、人员和资金的限制，“环评法”要求的基础数据库建设刚刚起步。同时，规划环评技术导则等一些技术导则和规范需要进一步完善。

环评违法屡禁不止，污染减排形势依然严峻。尽管我国对环评工作越来越重视，在全国也取得了较大进展，但是环评违法现象仍大量存在。“不环评也审批”、“先审批后环评”、“未批先建”、“批小建大”、“未批已建”等违法现象较为普遍。如新疆维吾尔自治区伊犁伊宁矿区、内蒙古自治区大雁矿区等12个国家规划矿区的总体规划，在未完成甚至未开展环评的情况下就已通过审批。有些项目开工前为做环评而补办手续，为审批需要而凑环评，致使项目建设中不落实环保措施的现象时有发生。还有部分企业在环评工作中存在侥幸心理，认为环评只是“办手续”、“走过场”，结果使环评制度形同虚设。

用科学发展观谋划环评工作新思路

尽管我们在环评工作上已经取得了一定成效，但与“十一五”减排目标和党的十七大报告提出的生态文明建设的要求还有差距。针对目前环评工作中存在的问题，笔者认为应该从以下几个方面继续加强环评工作。

提高环评意识，转变发展理念是实现污染减排目标的基础。要提高地方政府领导、企业和公众等社会各界的环评意识。现行的干部政绩考核与任用制度，多侧重于经济发展指标，而忽略了区域的环境质量指标，决定了地方党委和政府对GDP的追捧，对包括“环评法”在内的各项环境法律制度执行不力。因此，应加快建立地方政府的环境绩效行政考核、行政问责制度，把地方政府的被动应付转化为自觉行动。消除长官意志在环评及其审批中的影响力。对污染企业要加大环评执法力度，严格监管，增强企业主动落实污染减排措施的主动性。大力宣传环评法律法规和相关的环境政策，鼓励公众积极参与环评。

全面实施规划环评是推动污染减排工作的有效手段。规划环评在优化产业布局、促进经济结构调整等方面作用明显、意义重大。我国的规划环评实施只有5年时间，虽然其试点工作积累了一定的经验，但在很多地方还存在不足。要不断完善规划环评的程序与机制，规范编制程序、内容、方法和审查办法等。综合考虑项目布局和发展需求，处理好规划实施和项目建设的关系，增强规划环评对规划的指导作用。在现有试点的基础上总结经验，做到规划编制与环评编制同步开展，使环评成果真正应用到经济发展的宏观决策中。此外，要明确规划跟踪评价的相应法律责任条款，明确规定各相关部门的职责，避免规划编制、规划审批与规划实施过程脱节。

加强环评能力建设是污染减排工作顺利开展的重要保障。强化对基层环保部门环评管理人员和环评单位管理人员的培训，使“依法审批、科学环评”的观念深入人心。尽快建立环评相关数据库，明确各有关部门在数据库建设中的主要职责和工作任务，推动形成环境信息共享机制和交流平台。加紧制定环评质量评价标准考核体系，作为评估环评报告、考核环评机构、检验环评质量和效果的标准。探索通过试行环评资金托管制度，防止环评机构和业主单位存在利益关系，保证环评的客观性、独立性和公正性。

完善配套法规、规章是落实污染减排责任的必然要求。我国环评方面的法规规章、政策及标准体系有的已滞后于当前工作的需要，应尽快清理和完善，维护法律的一致性，从而更加有效地落实节能减排工作中各部门、各地方的法律责任。如应按照规划环评、项目环评、“三同时”管理、竣工环保验收一体化原则对环境保护基本法和环评法规进行修订。此外，能源、交通、资源开发、流域等方面规划环评的技术导则也急需制定和出台。要加强生态类行业环评管理，研究制定生态类建设项目后评估制度等。

要点提示

针对目前环评工作中存在的问题，我们要用科学发展观谋划环评工作新思路，推动污染减排有效开展:提高环评意识，转变发展理念是实现污染减排目标的基础；全面实施规划环评是推动污染减排工作的有效手段；加强环评能力建设是污染减排工作顺利开展的重要保障；完善配套法规、规章是落实污染减排责任的必然要求。　　

编辑心得

当前，我国严峻的资源环境形势凸显出实施环评制度的重要性，而环评从决策源头防治环境污染和生态破坏的作用也日益显现，并逐步融入国家的宏观决策中。我们必须综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，实施好环评制度，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出对策和措施，从源头上控制污染。（Apsh）

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